中國民用航空局黨組書記 局長 宋志勇
作為新質(zhì)生產(chǎn)力的典型代表之一，通用航空和低空經(jīng)濟(jì)在政策引導(dǎo)和技術(shù)創(chuàng)新的雙重推動下，正快速崛起成為萬億級的產(chǎn)業(yè)新賽道。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》特別強(qiáng)調(diào)，要“發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟(jì)”。習(xí)近平總書記就推動通用航空和低空經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展作出系列重要指示批示，為推動通用航空和低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了方向指引和根本遵循。中國民用航空局認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟(jì)的重要指示批示精神，深入貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會精神，深化理解低空經(jīng)濟(jì)的科學(xué)內(nèi)涵，準(zhǔn)確把握通用航空和低空經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在聯(lián)系，深刻認(rèn)識安全是低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，進(jìn)一步提高認(rèn)識、理清思路、明確舉措，積極推動通用航空和低空經(jīng)濟(jì)安全、高效和可持續(xù)發(fā)展。
深刻認(rèn)識發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟(jì)的重大意義
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要著力點(diǎn)”。低空經(jīng)濟(jì)作為新質(zhì)生產(chǎn)力的代表之一，是培育競爭新優(yōu)勢、打造增長新引擎、開辟產(chǎn)業(yè)新賽道、增強(qiáng)發(fā)展新動能的戰(zhàn)略選擇，是加快構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系和強(qiáng)國建設(shè)的關(guān)鍵力量，對實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化具有重要的戰(zhàn)略意義。
落實(shí)國家戰(zhàn)略，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供新動能。低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈條長、應(yīng)用場景廣、帶動能力強(qiáng)且科技含量高、創(chuàng)新要素集中，在傳統(tǒng)通用航空業(yè)態(tài)基礎(chǔ)上融合了以無人機(jī)為支撐的新型低空生產(chǎn)服務(wù)方式，通過信息化、數(shù)字化管理技術(shù)賦能，與更多經(jīng)濟(jì)社會活動相結(jié)合，開辟新的應(yīng)用場景和商業(yè)模式，顯著提高了經(jīng)濟(jì)社會活動效率和用戶體驗(yàn)，形成了一種容納并推動多領(lǐng)域協(xié)調(diào)發(fā)展的極具活力和創(chuàng)造力的綜合經(jīng)濟(jì)形態(tài)，具有新質(zhì)生產(chǎn)力的顯著特征。近年來，低空經(jīng)濟(jì)在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)和居民消費(fèi)等領(lǐng)域均有廣泛應(yīng)用，通過不斷突破創(chuàng)新，兼具改造升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育壯大新興產(chǎn)業(yè)、加快布局未來產(chǎn)業(yè)的重要作用，在拉動有效投資、創(chuàng)造消費(fèi)需求、提升創(chuàng)新能級等方面潛力巨大，是推動建設(shè)制造強(qiáng)國、科技強(qiáng)國、交通強(qiáng)國的重要支撐，對構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系具有重要意義。
增進(jìn)民生福祉，為滿足人民生產(chǎn)生活需求提供新供給。
低空經(jīng)濟(jì)廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施巡查、應(yīng)急救援、城市巡邏、森林防火、醫(yī)療救護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域，通過數(shù)據(jù)共享構(gòu)建便捷高效的一體化治理體系，有效提升公共服務(wù)效率，為保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全提供重要手段。低空經(jīng)濟(jì)對固定基礎(chǔ)設(shè)施依賴低，影視航拍、空中游覽、消費(fèi)娛樂等應(yīng)用場景的拓展帶動了文旅、體育等產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，普通大眾的航空消費(fèi)門檻大幅降低，對促進(jìn)居民消費(fèi)升級效果顯著。隨著低空飛行活動應(yīng)用場景向城市空中交通等領(lǐng)域拓展，無人機(jī)物流配送、低空運(yùn)輸?shù)葘⑦M(jìn)一步改善城市貨物流通和人員往來的交通條件，更好滿足人民群眾生產(chǎn)生活需求，為共同富裕和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供新的有利條件。
豐富民航業(yè)態(tài)，為譜寫交通強(qiáng)國建設(shè)民航新篇章提供新途徑。低空經(jīng)濟(jì)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，既包括傳統(tǒng)通用航空業(yè)態(tài)，又融合無人駕駛航空新業(yè)態(tài)，逐漸成為民航業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)交融互動的重要平臺，將顯著提升民航業(yè)的戰(zhàn)略承載力、影響力、帶動力。一方面，通過新技術(shù)應(yīng)用、新業(yè)態(tài)拓展、新模式創(chuàng)新，促進(jìn)傳統(tǒng)通用航空產(chǎn)業(yè)迭代升級，進(jìn)一步補(bǔ)齊傳統(tǒng)通用航空發(fā)展短板，為我國通用航空業(yè)發(fā)展提供新動力；另一方面，無人駕駛航空較傳統(tǒng)通用航空具有低成本、低門檻等優(yōu)勢，豐富了高效出行、物流運(yùn)輸?shù)群娇障M(fèi)場景，拓展了航空市場服務(wù)空間。低空經(jīng)濟(jì)依托航空與數(shù)字技術(shù)融合，加快民航數(shù)字化轉(zhuǎn)型和管理模式重塑，驅(qū)動民航產(chǎn)業(yè)組織方式、運(yùn)行管理模式、安全監(jiān)管體系等由人工管理向智能管理“躍升”，推動民航實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
賦能航空制造，為關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用提供新空間。低空經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新驅(qū)動特征明顯，與新材料、新能源以及導(dǎo)航、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)、5G、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)深度融合，對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)格局重塑作用強(qiáng)，越來越成為全球主要經(jīng)濟(jì)體角逐的新領(lǐng)域。發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)有利于充分發(fā)揮我國技術(shù)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，加快在民用航空領(lǐng)域的技術(shù)突破和應(yīng)用創(chuàng)新，推動傳統(tǒng)通用航空在材料、設(shè)計(jì)、制造等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)通航制造技術(shù)落后局面，推動我國在全球航空競爭中實(shí)現(xiàn)“換道超車”。當(dāng)前，人工智能、新能源、量子信息、通信技術(shù)、先進(jìn)制造等領(lǐng)域成為全球技術(shù)產(chǎn)業(yè)競爭的新前沿，發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)有利于發(fā)揮我國應(yīng)用場景廣、市場規(guī)模大的優(yōu)勢，為新技術(shù)的融合創(chuàng)新創(chuàng)造新的市場空間，為我國在關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)鏈自主可控提供重要保障。
準(zhǔn)確把握發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和形勢要求
近年來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在宏觀層面和頂層設(shè)計(jì)上不斷作出戰(zhàn)略部署。2022年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022—2035年）》，提出要積極發(fā)展服務(wù)消費(fèi)，加快培育低空等旅游業(yè)態(tài)，釋放通用航空消費(fèi)潛力。2023年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，打造低空經(jīng)濟(jì)等若干戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。2024年1月1日，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》施行，促進(jìn)無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。2024年3月，《政府工作報(bào)告》提出，要積極打造低空經(jīng)濟(jì)等新增長引擎。黨中央這些重大決策部署，為推動通用航空和低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了行動指南和科學(xué)方法。
通用航空為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。近年來，民航局加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，樹立分類管理理念，刀刃向內(nèi)深化改革，著力強(qiáng)化創(chuàng)新試點(diǎn)，加強(qiáng)低空飛行服務(wù)保障，不斷改善通航運(yùn)行環(huán)境。修訂民航法規(guī)30余部，初步建立通用航空法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系；推進(jìn)低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)，推動簡化低空飛行計(jì)劃申報(bào)和審批；民用無人駕駛航空器綜合管理平臺上線運(yùn)行，基本實(shí)現(xiàn)空域劃設(shè)、適飛空域信息查詢、飛行活動申請等一體化綜合監(jiān)管服務(wù)；批準(zhǔn)無人機(jī)低空物流體系建設(shè)試點(diǎn)，建立17個(gè)民用無人駕駛航空試驗(yàn)區(qū)和3個(gè)試驗(yàn)基地，覆蓋城市、海島、支線物流和綜合應(yīng)用拓展等典型場景應(yīng)用。飛行培訓(xùn)、短途運(yùn)輸、農(nóng)林植保、基礎(chǔ)設(shè)施巡查等傳統(tǒng)通航作業(yè)穩(wěn)步增長，空中游覽、跳傘飛行、應(yīng)急救援、醫(yī)療救護(hù)等新業(yè)態(tài)加速發(fā)展，無人機(jī)在消費(fèi)娛樂、地理測繪、影視航拍等領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，無人機(jī)物流實(shí)現(xiàn)區(qū)域規(guī)模化應(yīng)用，森林消防、通信中繼、人工影響天氣、邊防后勤保障等場景不斷開發(fā)，城市空中交通出行正在積極探索。截至2024年11月底，我國通航企業(yè)達(dá)到744家，在冊通用航空器3226架，通用機(jī)場470個(gè)；無人機(jī)運(yùn)營企業(yè)近1.9萬家，國內(nèi)注冊無人機(jī)215.8萬架；2024年1—11月份，傳統(tǒng)通航飛行123萬小時(shí)，近3年年均增速約12%，無人機(jī)飛行2544.9萬小時(shí)，同比增長15.3%。
低空經(jīng)濟(jì)為通用航空轉(zhuǎn)型升級提供廣闊空間。通用航空業(yè)作為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體，在能源技術(shù)、新一代信息技術(shù)變革的引領(lǐng)下，正加速向無人化、綠色化、智能化迭代創(chuàng)新，以無人機(jī)、電動垂直起降航空器（eVTOL）研發(fā)應(yīng)用為代表的新能源、智能化通航產(chǎn)業(yè)，已成為低空經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，有望達(dá)到萬億級市場規(guī)模，將迎來像新能源汽車一樣實(shí)現(xiàn)“換道超車”的重大機(jī)遇。據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)測算，目前我國低空經(jīng)濟(jì)規(guī)模已超過5000億元，到2030年有望達(dá)到2萬億元。但也要看到，現(xiàn)有的管理理念、法規(guī)體系、服務(wù)保障體系、監(jiān)管技術(shù)手段等與低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求特別是安全發(fā)展的要求還不適應(yīng)，存在著頂層設(shè)計(jì)不足、要素投入不夠、創(chuàng)新能力不強(qiáng)、治理水平不高、市場活力有待激發(fā)等問題。
總體看，我國低空經(jīng)濟(jì)正加快向成長期邁進(jìn)，在運(yùn)行主體、技術(shù)路線、應(yīng)用場景、管理體系等方面呈現(xiàn)出許多新特征、新要求，需要在傳統(tǒng)通用航空基礎(chǔ)上加快科技賦能和迭代升級。在供給側(cè)方面，加大政策、技術(shù)、資本、基礎(chǔ)設(shè)施等要素投入；在需求側(cè)方面，利用好擴(kuò)大內(nèi)需政策和居民消費(fèi)升級拓展低空經(jīng)濟(jì)市場空間。未來，我國低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展將進(jìn)入快速發(fā)展期，集中體現(xiàn)為應(yīng)用場景多元拓展、基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)體系健全完善、行業(yè)治理邏輯重塑，必須統(tǒng)籌處理好發(fā)展和安全的關(guān)系，把握好政策的時(shí)度效，實(shí)現(xiàn)市場需求和安全保障能力動態(tài)平衡。
積極擔(dān)當(dāng)作為，推動通用航空和低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展
習(xí)近平總書記指出，“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，也能發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”，“各地要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，先立后破、因地制宜、分類指導(dǎo)”。這一重要論述揭示了發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的內(nèi)在邏輯和實(shí)踐路徑，為推動通用航空和低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了根本遵循。民航局將牢固樹立安全發(fā)展理念，堅(jiān)持安全第一不動搖，切實(shí)履行國家民用航空主管部門職責(zé)，準(zhǔn)確把握低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，立足職能定位，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，積極擔(dān)當(dāng)作為，創(chuàng)新管理模式，加大資源投入，著力提高推動通用航空和低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的能力和水平，努力構(gòu)建安全、高效、順暢的運(yùn)行服務(wù)保障體系，有力支撐通用航空和低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
牢固樹立安全發(fā)展理念。安全是低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提和基石。貫徹總體國家安全觀，立足自身職責(zé)，強(qiáng)化低空安全運(yùn)行監(jiān)管，健全完善差異化精準(zhǔn)監(jiān)管政策機(jī)制。建立健全各類飛行活動的安全運(yùn)行規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)監(jiān)管政策。建立健全應(yīng)急保障機(jī)制，加強(qiáng)與國際民航組織以及國外民航當(dāng)局的合作與交流，共同推動制定和實(shí)施低空運(yùn)行安全標(biāo)準(zhǔn)。
強(qiáng)化規(guī)劃政策引領(lǐng)。堅(jiān)持當(dāng)前和長遠(yuǎn)相結(jié)合、國際和國內(nèi)相銜接，緊密結(jié)合低空經(jīng)濟(jì)特征和我國發(fā)展實(shí)際，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和基礎(chǔ)理論研究，完善低空運(yùn)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)測制度，健全低空經(jīng)濟(jì)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)框架，印發(fā)實(shí)施《推進(jìn)通用航空和低空經(jīng)濟(jì)安全有序發(fā)展實(shí)施方案》，優(yōu)化促進(jìn)通用航空和低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的政策措施。
強(qiáng)化適航審定能力建設(shè)。適航審定是民用航空器安全的保證書、市場應(yīng)用的通行證。針對航空器型號多、技術(shù)更新快、產(chǎn)品迭代快、應(yīng)用場景復(fù)雜的特征，不斷完善基于“運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、分類管理”的無人機(jī)適航審定模式，探索引入社會力量支撐適航審定工作機(jī)制。發(fā)揮專家作用，優(yōu)化適航標(biāo)準(zhǔn)體系，創(chuàng)新審定形式。加強(qiáng)人才培養(yǎng)和科技投入，加快形成適應(yīng)通用航空和低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的適航審定能力。
健全飛行服務(wù)保障體系。飛行服務(wù)保障體系是低空飛行活動實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)行的管理中樞。堅(jiān)持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一接口，推動布局空天地一體的通信導(dǎo)航監(jiān)視基礎(chǔ)設(shè)施，與城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型協(xié)同推進(jìn)，軍地民設(shè)施數(shù)據(jù)共用共享。完善低空飛行服務(wù)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化飛行服務(wù)保障能力建設(shè)，加快低空空中航行能力建設(shè)，著力構(gòu)建服務(wù)有效、監(jiān)管有力、數(shù)據(jù)精準(zhǔn)、即時(shí)互聯(lián)的低空飛行服務(wù)保障體系。
完善低空基礎(chǔ)設(shè)施體系。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推動低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。堅(jiān)持以安全發(fā)展、集約高效、智慧綠色為導(dǎo)向，以加大建設(shè)和運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)供給、強(qiáng)化央地協(xié)同、簡化審批流程為重點(diǎn)，支持垂直起降基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)，分類簡化機(jī)場建設(shè)程序與標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化通用機(jī)場和起降點(diǎn)布局，全面提升通用航空和低空經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量。
加強(qiáng)運(yùn)營服務(wù)市場準(zhǔn)入管理。市場準(zhǔn)入管理是發(fā)揮政府作用、引導(dǎo)市場健康發(fā)展的重要抓手。堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、分類施策，聚焦不同場景業(yè)態(tài)的市場準(zhǔn)入、事中事后監(jiān)管和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等需求，以運(yùn)營人、運(yùn)營企業(yè)的資格能力建設(shè)為重點(diǎn)，以保障安全運(yùn)行和提升服務(wù)質(zhì)量為導(dǎo)向，完善市場監(jiān)管政策，引導(dǎo)培育低空經(jīng)濟(jì)應(yīng)用場景，激發(fā)市場活力，規(guī)范市場秩序，構(gòu)建良好的通用航空和低空經(jīng)濟(jì)市場生態(tài)。
提升低空運(yùn)行監(jiān)管效能。安全監(jiān)管是低空經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，充分適應(yīng)低空飛行活動帶來的安全態(tài)勢變化，完善低空運(yùn)行規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，明確各級管理主體監(jiān)管職責(zé)，創(chuàng)新安全監(jiān)管理念，加快構(gòu)建“行業(yè)管理+社會管理”的分級分類多元治理模式，夯實(shí)監(jiān)管能力，提升監(jiān)管效能，以高水平安全保障通用航空和低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。